作者|王宏杰
中国青年规划师联盟联合发起人
中国城市规划设计研究院
众所周知，2015年“中央城市工作会议”后全国上下都在积极推动城市设计工作。在这轮工作中，我们明显感觉到甲方的变化，前几年甲方都喜欢动画多媒体和响亮的口号。
但这次管理者们异口同声的要求：“我们需要好用的导则，一定要有可操作性，要好管、好用”。工作在一线我们知道，其实几乎所有项目都标配一节“实施管控”。大部分项目也会辛苦的做设计导则。那么为什么甲方还提这样的要求？我们做的导则怎么了？为什么都不管用呢？那么怎么才算有用呢？甲方并没有说清楚，也许他们是希望在出现困惑的时候，能像翻阅家电说明书或者拨打客服电话一样能很快找到解决办法。如果是这样，城市设计导则能做到吗？
为什么以往的导则不好用？
查看文献发现，从2000年至今，同行们对城市设计导则的编制提出过各种意见。但是在城市快速发展的二十年间，城市设计导则的编制依旧没有实质性进展，在各方面还缺少系统性的研究。
回归城市设计的初心，既然城市设计导则要成为有用的导则，我们必须要先弄明白，是谁在用，用户有什么要求。我们在调研中通过与规划部门座谈摸清了从规划编制到用地出让的程序和环节，也采访了建筑师、开发商，从而希望在根源上找到城市设计导则从编制到管控流程中的“堵点”。
记得有一本读物叫《把信送给加西亚》。借鉴书名中的几个要素用到城市设计导则使用上，姑且认为写信的人——上位城市设计师，送信的人——规划管理人员，收信的加西亚——下位规划师或者建筑师以及作为信件的城市设计导则。通过这样的比拟，我们看看，城市设计管控在哪里出了问题。
图1《把信送给加西亚》
1.传导的断路——加西亚没有收到信
你没有看错。是的，通过我们的采访了解到，无论详规设计师还是建筑师、开发商绝大多数都没有见到过我们精心编制的或者东拼西凑的城市设计导则，他们收到的只是控规上的内容——那几个我们熟悉的指标。
那么，导则去哪了？如果你去过规划编制科的办公室，你会看到科长杂乱的屋子里堆满了各种各样规划成果本子，一层层积压下来落满灰尘。至于电子版也好不到哪去，一般是科里年轻的员工收集资料，文件夹庞杂，领导要哪个就找哪个，其他时间就在电脑里封尘。也就是说，城市设计成果没有走出编制科。
另外，一些整体的宏观项目的甲方都是市局，而很多规划落实和验收都在规划分局执行。甚至有市局领导告诉我们，成果本子是邮寄给分局的，至于谁收的、怎么用，没有交代。
而分局里管审批的基层管理人员大多数都没有参加过主管片区城市设计的汇报和评审，对项目知之甚少或者一概不知，很难从陌生的厚厚文本中找到对应的管控内容。
好在住建部意识到这个问题，在《城市设计管理办法》里提到从制度上保障落实城市规划直到建筑设计。其实在实操中并不会这么简单，因为除了导则的传导之外还有导则本身的问题。
2. 编制的低效——送给加西亚的不是信
那么我们先看一个带有城市设计内容的建设用地规划条件表，这里关于城市设计的描述是这样的。
图2建设用地规划条件表
看了表格中的内容，如果你是建筑师，你会觉得受到什么启发？如果你是规划师，你觉得这是你想传递的想法吗？
其实，不光建筑师、开发商对导则有意见，规划师自己在编写的时候也经常没词儿编不下去，或者找来其他文本东拼西凑。十几年来，城市设计导则的另一个诟病就是导则内容随意，语言笼统，这直接导致了导则难以与管理制度性语言或者法律性语言对接从而难以落实。
我们笑谈国土规划 “简单粗暴”，其实这恰恰是城市设计需要学习的地方，如果城市设计能像国土规划或者控规指标一样精炼，相信城市设计的管控效率会大大提高。
所以，送给加西亚的不是信，而是厚厚的散文或者满篇废话的文稿。在导则编制环节，规划师欠账太多需要反思。这次住建部城市设计试点工作还要求要各地探索技术方法，保证城市设计好用、适用。
这个要求非常高但也是必须的，不过一份成熟规范的导则不是一个行政命令或者几个项目间隙就能完成的，这需要多专业配合的团队经过几年时间潜心研究方可成型。
3.末端的争执——加西亚做不到
按照以上的逻辑导则是什么意思，我们把导则制作清晰明了，把信送给加西亚之后，是否就能确保顺利实施呢？还有最后一个关口，就是加西亚是否能完全理解并执行信件的内容？如果部分内容超出加西亚理解力，或者内容太理想化而无法执行怎么办呢？
很多城市规划师都是名校毕业的硕士博士，但是在管理领域，不说中小城市，就连北京上海等大城市的基层规划管理人员都很多是非专业出身。这就要求城市设计导则在简练清晰的基础上要通俗易懂、要切合实际情况抓大放小。
比如我们的导则通常写成：“控制山前视廊、注重滨水界面、传承历史文化”，专业人员不觉得晦涩，但是很多基层管理人员却不能领会。这里不得不说习大大才是最棒的城市设计师，他有丰富的基层管理经验，这些内容让他说就变成“看的见山、望的见水、记得住乡愁”。一下子从村民到市长所有人都明白要做什么了。
再比如，城市设计师都有滨水情结，不管哪条河都畅想着黄浦江或者塞纳河两侧喜欢布置公共设施。但是很多城市做不到，开发商就用公寓楼偷换概念，艰难的迎合着规划师的梦。
导则有没有用，这事谁说了算？
以上啰嗦了半天其实还没有跳出规划师的思维，但导则有没有用，使用者才最有发言权。建筑师、开发商、基层管理者他们才是真正的使用者，听听他们怎么说。
建筑师说：
建筑师M：我们见到的主要是高度、容积率、公配占地要求等条件，没有城市设计内容。希望城市设计根据分区不同有差别对待。比如城市核心区、老城区可作为严控区。城市一般地区就放宽管制，没必为控制而控制，要么千篇一律，要么瞎编硬造。另外，很多城市有色彩要求，但是少有实际操作价值。有时候根据领导的爱好来确定，某某红，某某黄，都是长官意志，所以城市设计不见得什么都得做。
建筑师L：你想要的信息在规划条件没有界定。对周边环境的态度，完全是我们设计的思考。说白了，中国太大，地方政府、开发商、设计公司建筑师的差别太大了，水平差的一定是管理差、项目差、设计差。连容积率都可以改，你们定的那些条件到了三四线城市根本就没人在意。
建筑师H：规划师提出的控制指标有时候不专业，比如要求山边、水边的都有梯级跌落的高度要求，这个要求没错但是单纯的要求限制高度开发商意见很大，所以他们就建设很高的密度，最后在人的视点根本看不到山和水，适得其反。其实覆盖率和高度同时控制才管用。有时候指标都没法落实，一看就是外行提的。
开发商说：
开发商W：这几年土地出让时候有城市设计条件，要求我们要符合上位城市设计。而规划局并不提供这些上位城市设计而要我们自己去沟通。拿到一看给的都是大方向，具体的还是在规委会上确定。关于城市设计，我认为都是外行拍脑袋指挥内行，管的特别多，幸好内容都很含糊，不然就更不知道怎么做设计了。
开发商Y：90%的项目都没有城市设计条件。只在天津、深圳见过。SOM做的深圳福田区城市设计导则就很好，对片区的形态限定和控制比较切实合理，有的国内公司写的就是生搬硬套，都是套话。
开发商Z：我做了十三年甲方，做的所有二级开发都没有收到任何城市设计导则的指导。
管理者说：
规划管理者M：目前来看导则是什么意思，城市设计与控规一起，把城市设计条件放在控规里去是最有效的方法。
规划管理者W：太理想化的城市设计很难实施，要让实施者跳一下够得着。比如核心区全是红色用地不现实，政府操作不了。有个建议：希望规划编制时候规划师、管理者以及后期的管理是一起工作的，让设计深入管理者的脑子，后面管起来就很容易。对于实在不好控制的，像风格什么的，可以列负面清单。
闭门造不出好导则。必须充分与使用者沟通才能制定有用的导则。他们不去执行或者难以执行的导则就是没用的导则，就是失败的城市设计。
怎样编制导则才能有用？
1. 实践探索，力求导则内容有效传达
在我国现有的城市规划体系基础上，为了增加导则的传导性，我们在项目实践中探索性地提出了“城市设计系统拼叠法”。由于设计方案习惯性的把轴线、节点等系统内容用圈圈点点表示而没有与地块对应，所以系统信息难以传导。
我们通过“系统拼叠法”把系统内容在每一个地块中表示出来。比如景观轴线，就是把轴线经过的地块都标识出来。以此类推，把界面、节点等多个系统经过的地块都标识出来，这些系统叠加后能清晰的看出地块承担了多少个系统的内容。
颜色越深的地块是承载城市设计系统要素多的地块。再通过地块编码索引找到这个地块上所有系统的城市设计信息，这样在写出让条件时就可以直接查找而不用基层人员转译，也不会把内容丢失。
感兴趣的朋友可以查看文章《总体城市设计导则编制的困境及方法探索——“系统拼叠法”在抚松新城总体城市设计中的应用》更多了解这个方法的实践。
图3“系统拼叠法”在抚松新城总体城市设计中的应用
我们在不同尺度城市中实践，中小城市能落实到地块，较大城市落实到街区。这种方法能有效的传导各个层次的城市设计内容而没有损失，同时还能看清哪些地块是城市设计重点地块而不会忽视对其管控。
这个方法的缺点是规划范围内每个地块都进行标注工作量太大，因此比较适合中小城市或者分区层面的项目。下图就是较大城市的案例，工作量很大，但是对街区层面的设计提供了非常直观的技术指导。
图4系统拼叠法”在济宁总体城市设计中的应用
2.借鉴经典，学习导则编写清晰明确
除了传导之外，回到导则本身，有没有编写成功的案例呢？我们首先想到的是美国ZONING,找来纽约的ZONING学习，内容清晰一目了然。可惜没有中文版，查看文献也是管中窥豹不够解渴。
图5纽约市区划图
随后又接触到《精明准则》，这几年国内介绍它的文章越来越多。它美国新城市主义思想下制定的城市设计导则，也是具有法律意义的规范性文件。在一些城市替代了ZONING。
它的特点是跳出控规思维，强调在形态视角下关注全域空间特征，并归纳创新形成导则。这种研究思路以及严谨规范的编写方法对我们来说还是值得学习的。为了全面了解我们翻译成中文，书名是《精明准则SMART CODE V9.2 美国新城市主义城市设计导则》。有兴趣的朋友可以网上找找，毕竟是完整的中文版国外城市设计导则。
图6 《精明准则SMART CODE V9.2美国新城市主义城市设计导则》
这里举几个例子：
首先，它具有普适性。与我国正在开展的国土空间规划视角不谋而合，它是建立在整体思维基础上涵盖全部空间环境。与国土空间规划不同的是它按照形态特征把空间从自然生态地区到城市中心地区划分了六大类。这是大家都熟悉的六个分区图。这里不细说，主要是形成了“城乡有序、特色分明”的国土空间形态。
图7 《精明准则》的断面分区
还有一种方法也适合进入存量时代的中国，比如不按用地功能分类，而是按开发程度分为“限制增长区”“填充增长区”等开发类型，具有普适性及启发性。
图8 《精明准则》的开发类型
其次，条文精炼清晰。《精明准则》的内容主要是文字和图表。前五章全部是条文，清晰简洁，没废话，类似于我国的规范。导则的内容也很有意思，有的比较陌生，比如道路排水方式、人行道类型等等，这些细节恰恰能体现地区特色，值得我们思考。不展开，放张表自己看。
图9 《精明准则》的公共临街界面表
我们也试图借鉴《精明准则》通过用地类型来管控建筑形态和城市风貌，形成了包括建筑体量、建筑布局、界面、停车等内容的导则通则，可惜是初步的尝试，没机会深入下去。感兴趣的朋友可以继续探索。
图10 我们在济宁的探索
目前国内做的不错的导则有武汉的“汉十条”，除了配图颜值欠佳以外没毛病，内容通俗易懂，很多房地产网站都在转载，具有很好的操作性。只是“汉十条”是针对高层住宅建设的设计导则，不是全面的导则。但是我们仍可以看到，只要导则编写的简洁易懂，城市设计就会快速传达有效落实。
图11 武汉的“汉十条”导则
3.学习经验，了解导则实操的修订深化
前面说了一大堆导则的价值和问题，仿佛管理部门有了理想的导则就能所向披靡。其实就算把信送给加西亚，故事还没有结束。特别是重点地区，随着设计的深化总会与上位导则产生矛盾，这时候怎么办？
我们来学习一下法国的经验。法国与美国不同，没有普适性的导则体系。协议开发区规划(ZAC)就是法国进行城市综合开发、实现城市设计法定管控最常用的规划工具。
ZAC类似于我国的修规，它会根据城市设计方案，修订地方城市规划，实现法定管控内容的“上传”；另一方面，这些管控内容也会附加到建设项目的土地买卖合同中，实现法律意义上的“下达”。感兴趣的朋友可以延展阅读我们小伙伴去法国深入考察之后发表的文章《法国城市设计法定管控路径及其借鉴》。
图12法国拉法尔城市设计法定管控
在这里就简单的介绍一下通过ZAC设计之后形成的出让用地设计条件，建筑师拿到的不是一两页纸几个指标，而是厚厚的一本资料。比如，拉法尔市高铁地区Lot1A这个地块（下图表中红色体块）的合同附加文件。它包括七个部分，其内容涉及对上位规划思路的介绍这些较为宏观的内容，也有建筑轮廓线、层数、每一层的建筑面积等极为细致的控制要求。附一张表格大家粗略看一下。
图13 拉法尔Lot1A地块导则
让我们震撼的是，这个地块的设计条件如此详细远远超出我国地块出让的城市设计要求，因为这是建筑师在片区修规设计基础上形成的，是深入准确、专业详实、具有可操作性。如果我们也有这样的设计导则，建筑师和开发商会有那么多吐槽吗？当然，产生如此重量级设计任务书的背景是有一个常年服务的设计团队和保证项目水准的总规划师制度。
法国的城市设计导则不是普适性和自上而下制定的导则，而是通过详细设计之后反推出来的只服务本片区的设计导则。其内容也是图文并茂要点清晰，可能没有《精明准则》那样严谨和规范，但是能针对性的指导建筑设计也能反馈修正规划文件。所以也是有用的、有可操作性的导则。在我国深圳前海，就有高水平的建筑设计单位长期贴身服务，但是这只是个例，没有形成普遍的管理制度。
尾声
读到这里大家一定急了：说了半天，我们有用的导则在哪？先说声抱歉，让大家失望了，这篇文章和十几年来不断吐槽的其他文章一样，虎头蛇尾，只会说不会做。有用的导则都是别人家的，而我们到目前为止还没有一个清晰的城市设计导则体系。想想都着急。
这篇文章仅代表我个人的观点。目的就是提个醒儿：在当今国土空间时代，规划师们开始一窝蜂的转头去辨认茶园和林地的时候，别忘了城市里还有很多新老问题，城市设计还没有发力。其实，不管现在行业多迷茫，城市规划的未来只有一个方向，那就是城市的方向。至少，我们还欠城市一个好用、能用的导则。希望大家能共同探索，找到我们的导则之路。
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中国青年规划师联盟—最有理想的规划师在想什么，说什么做什么
我们是来自中国两岸四地规划工作一线的青年规划师，我们认为规划师应当心怀理想。我们强调原创，提供独立思考的专业平台和催化创新思想的熔炉。
我们崇尚硅谷马车轮酒吧的“非正式交流氛围”，它曾是硅谷奇迹最神秘的催化剂。我们营造规划行业的非正式交流广场--U-AGORA，希望在这个广场上远瞻前沿，近接地气，呼应时代。
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