全国国土空间规划是新时代下我国国土空间保护与利用的顶层设计，但对于其核心目标框架目前尚未形成统一共识。本文通过对美国、日本、德国等规划实践总结发现，国家层面国土空间规划的目标与战略主要围绕经济、生态、社会发展三维度，以及城镇、乡村、生态地区空间三要素两条主线展开，并随着国家或区域在一定时期所处的经济社会发展背景对维度和要素进行排序与平衡。从我国国土空间规划的时代背景和核心挑战两个视角出发，尝试提出当前全国国土空间规划的5个核心目标与战略。
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国家层面国土空间规划的国际经验借鉴
1.1 “美国2050”：经济维度优先，强调全球竞争力单元
2006年美国启动《美国2050国家发展战略》（以下简称“美国2050”）的编制，“美国2050”鲜明地体现了竞争力导向的特点。美国社会更多强调市场经济和自由主义思想，在空间规划中，强调鼓励要素的自由流动和规模经济的重要性，因此规划识别并划定了“10大巨型城市区域”。
1.2 日本“七全综”：社会维度优先，应对人口衰退与老龄化危机
2015年，日本编制完成了最新一轮的国土空间规划，这是日本战后第7次国土规划（以下简称“七全综”）。一方面，“七全综”的核心挑战是应对日本人口衰退及老龄化社会带来的危机。规划提出“紧凑型社会”的理念，将“促进区域对流”定位为下一个15年日本经济社会发展的新引擎。另一方面，“七全综”体现了日本对长期以来东京一极独大现象的反思。规划在空间要素上强化广域地区之间的协作，形成“对流促进型”国土空间。
日本对流促进型国土空间示意图
1.3 德国空间规划：均衡导向，强调区域协调和可持续发展
2006年我国要优化国土空间布局，德国为应对经济全球化、欧盟一体化、人口变化和日益增长的土地利用需求等挑战，编制了《德国空间发展的理念与战略》方案。规划从全面综合的视角提出“增长与创新、保障公共服务、保护资源与塑造文化景观”3大战略目标，对城镇、乡村、生态型地区等空间要素采取均衡发展的策略，来推进区域协调与可持续发展。以增长与创新为目标，规划针对都市圈、都市圈外的动态增长极、农业地区和老工业区等不同层次的空间提出差异化的发展政策。
1.4 经验和启示
美国、日本、德国的相关实践经验表明，国家层面国土空间规划没有固定和统一的模式，但总体上呈现出两个基本规律。
首先，规划目标与战略的出发点主要围绕两条主线展开。一是以经济、生态、社会3个发展维度作为基本出发点。二是关注城镇、乡村、生态地区3类空间要素。
其次，根据各国在一定时期内所处的经济社会发展背景，规划会在发展三维度和空间三要素两条主线中进行排序，进行各自平衡。
国外国土空间规划的编制背景与目标战略
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全国国土空间规划面临的时代背景
2.1 生态文明时代的新理念
党的十九大报告进一步明确生态文明体制改革的总体要求，提出“一先两高”的新理念，实现生态、经济、社会3个方面的有机统一。一是生态优先、绿色发展。二是高质量发展、高品质生活。这与美国、日本等国家强调某一个维度单向突进的发展思路有着明显的差异。
2.2 我国国土空间规划改革的新要求
全国国土规划、全国主体功能区规划和全国城镇体系规划是我国国家层面指导国土空间发展的3项核心的综合性、战略性空间规划。全国国土空间规划要综合3项空间规划所发挥的作用，实现全域统筹、长远价值观的战略引领和底线约束管控的统一结合。
（1）全国国土规划：强调空间要素底线约束，发展维度比较单一。2017年国务院发布的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，总体目标是加快构建安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。规划提出至2030年，要达到5项约束性指标和6项预期性指标，强化国土空间开发上限和国土空间保护底线约束。
《全国国土规划纲要》主要指标表（2030年）
（2）全国主体功能区规划：强调国土空间顶层设计，空间要素欠缺细化管控措施。2010年国务院发布的《全国主体功能区规划》，总体目标是构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局。规划依据开发方式，谋划优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区布局，并以此为基础构建3大战略空间格局，分别是“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局以及“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。
（3） 全国城镇体系规划：强调城镇空间布局引领，乡村地区缺少关注。《全国城镇体系规划（2016—2035年）（草案）》由住建部牵头，于2015年启动编制。规划提出3大目标战略。一是推动形成全面开放的城镇空间新格局，贯彻落实“一带一路”倡议等国家空间战略，推进国土空间格局由内向外、由东向西的开放，同时兼顾海陆统筹、边疆巩固的新时代要求，构建多中心、网络化、开放式的城镇空间新格局。二是缔造和谐宜居的美丽中国，构建国家特色发展框架，创新城镇非密集地区的发展路径。三是推进以人民为中心的新型城镇化，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化我国要优化国土空间布局，促进约1亿农业转移人口落户城镇，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。
《全国国土规划纲要》《全国主体功能区规划》《全国城镇体系规划》特点比较
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全国国土空间规划应对的核心挑战
党的十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。基于这一重大论断，以及生态文明时代的新发展要求，笔者认为当前全国国土空间规划迫切需要应对不平衡、不充分与不绿色3大核心挑战。
3.1 不平衡的挑战：区域与城乡发展不平衡
（1）区域发展不平衡。受自然地理与发展条件的影响，我国长期存在发展不平衡的问题。东西差距显著，“胡焕庸线”决定人口分布的基本格局。全国94%的人口总量、95%的城镇人口总量分布在“胡焕庸线”以东地区。但从国土安全视角来看，“胡焕庸线”以西的国境线占比近80%，对推动形成国家全方位开放格局同样具备极高的战略价值。
（2）城乡发展不平衡。我国城乡发展不平衡已成为制约经济社会持续发展的重要因素。近年来，城乡居民收入水平大幅提高，城乡居民收入比有所降低，由3.3降至2.9，但仍远高于美国、日本等发达国家，城乡差距依然明显。
3.2 不充分的挑战：美好生活的空间供给不充分
随着我国经济持续高速增长，中产阶层正在快速崛起。随着收入与资产的增加，人群的城镇化需求和消费方式随之改变，从解决就业、保障子女教育、满足家庭安置到趋向生活品质的提高、追求个人价值的实现。因此，国土空间亟需提供多样化、特色化的城镇空间，以及更多优质的自然生态与人文魅力空间，满足相关人群休闲、消费、体验等需求。
人的城镇化需求模型
3.3 不绿色的挑战：生态资源环境的约束不断收紧
随着城镇化发展进程的加快，城镇发展受到的资源环境约束更加紧迫，生态整体恶化态势尚未得到根本遏制。一是受自然地理条件制约，全国约1/3的国土属超高海拔、严重荒漠化的人居不适宜地区。二是土地资源短缺，建设粗放。三是水安全形势严峻。四是环境污染严重，环境风险不断累积。
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对全国国土空间规划目标与战略的建议
4.1 安全且具有韧性的生态格局
落实生态优先、绿色发展理念，强化国土空间规划对生态格局的管控作用，提升生态系统韧性，增加对极端气候、自然灾害等生态风险的应对能力与灾后恢复能力。
构建国家生态屏障骨架。统筹海洋生态保护与开发利用，深化全国主体功能区规划提出的“两屏三带”生态安全格局，自上而下在省级空间规划中深化重要生态空间结构。
统筹区域性生态单元治理。尤其要关注长江、黄河等以流域为单位的生态保护及综合治理，以整体性和系统性原则，实施流域资源、生态环境刚性约束的保护与监管。
4.2 有竞争力且协调的城镇格局
考虑我国当前面临区域与城乡发展不平衡的严峻挑战，国土空间规划应当追求均衡中的集聚，谋划有竞争力且协调的城镇格局。一是由外向内，以“H型”格局推动更加均衡的开放态势。二是强化以城市群与都市圈引领的多中心体系。
4.3 可持续且有魅力的特色格局
贯彻“绿水青山就是金山银山”的发展理念，构建国土空间的特色发展格局。重点是推动乡村空间与生态空间相互融合，在“+生态”的基础上稳妥推进“生态+”，培育具有生态人文魅力的广域地区。一是构建魅力特色区体系。二是构建文化遗产廊道。
4.4 幸福且包容共享的人居环境
顺应人民群众对美好环境与幸福生活的期待，推进包容多元的城镇化和基本公共服务均等化，推动公共服务供给走向高水平均衡，不断改善人居环境，提升人民群众的获得感、幸福感。一是推进包容多元的城镇化。二是推进基本公共服务均等化。
4.5 智慧高效且通达的基础设施
完善国家综合运输通道和枢纽布局。优化“八横八纵”主通道为骨架的高速铁路网。积极培育国际性枢纽机场和世界级机场群，强化区域性枢纽机场功能。加快建设轨道上的城市群，有序推进城市群内城际铁路建设，引导城市群核心走廊集聚发展。
完善市政基础设施保障体系建设。加强供水能力保障，建立“源头到龙头”的全流程饮用水安全保障体系。优化能源供应系统，加强能源输送廊道建设，构建清洁低碳、安全高效的现代能源供应体系。应对未来科技变革，完善信息通讯技术以及相关设施在空间上的布局。
详情请关注《上海城市规划》2020年第5期《我国国家层面国土空间规划目标与战略的若干研究》，作者：郑德高，中国城市规划设计研究院；陆容立，中国城市规划设计研究院上海分院。本文内容仅代表作者观点。
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